中國財政70年 收入從60億到26萬億 高增長背后的改革與經濟密碼

  陳益刊

  財政收入是經濟晴雨表。新中國成立70年間,財政收入從62億元增至約26萬億元,增長4100多倍;財政支出則從68億元增至約30萬億元,增長了4400多倍。

  中南財經政法大學教授葉青告訴第一財經記者,財政收入快速增長折射了中國經濟的快速增長,從一個貧窮落后的國家,成為經濟規模居世界第二的大國,其中財政對經濟發展的支撐非常重要。

  第一財經梳理近70年經濟數據發現,財政收入快速增長與經濟增長趨同。

  “國家財力逐步增強是經濟發展的結果;政府有強大財力是政府治理能力的基礎。”中國政法大學財稅法研究中心主任施正文說。

  財政收入與經濟增長成正比

  占GDP比重隨改革變化

  從歷年GDP和財政收入增速看,經濟增長越快,財政收入增長越快,反之則越慢。

  1950年我國財政收入約62億元,2018年這一數字(窄口徑,僅指全國一般公共預算收入)躍升至183352億元,后者是前者的約2956倍。如果加上2018年政府性基金收入75404億元,那么2018年財政收入達258756億元,是1950年財政收入的4173倍。

  財政收入走勢,折射出不同經濟社會發展階段下財稅體制的變革。

  新中國成立之初,百廢待興,財力分散薄弱,在計劃經濟時期建立了“統收統支”的財政體制。這反映在財政收入占GDP比重維持在較高水平,1960年達到39.3%最高點。

  1978年以后,改變了經濟管理體制中權力過于集中的狀況,財政分配開始“放權讓利”,中央與地方“分灶吃飯”。企業和個人在國民經濟收入中的分配比重提高,政府收入比重下滑。1978年財政收入占GDP比重逐步下滑,從31.1%下滑至1993年的12.3%。

  施正文稱,這一時期全國財政收入占GDP比重和中央財政收入占全國財政收入比重迅速下降,中央財政十分困難,甚至向地方借錢過日子。這導致中央政府宏觀調控能力大幅下降,全國無法形成統一開放的市場。

  為了改變這一局面,中國推出歷史上最具深遠影響的分稅制財政體制改革,改變了此前的財政包干體制。

  1994年推出的分稅制改革是新中國成立以來范圍最大、調整力度最強、影響最為深遠的一次財政體制改革。它正確地處理了中央與地方分配關系,促進國家財政收入合理增長。合理調節地區間財力分配,加強中央集權,維護全國統一市場和企業平等競爭。

  葉青表示,分稅制改革后,保證中央和地方收入的穩定,財政收入占GDP比重逐步提高,這跟中國體制機制變革有著非常密切的關系。

  受這次改革影響,財政收入占GDP比重在1995年觸及歷史10.3%最低點后,逐步上升至2013年(注:按統計局同口徑,財政收入僅指全國一般公共預算收入)最高點22.7%。

  2013年之后,為了減輕企業負擔,減稅降費規模越來越大,2019年達到歷史罕見的2萬億元。受減稅降費影響,財政收入占GDP比重有所下滑。2018年這一數字降至20.3%。

  財政收入步入中低速增長,財政支出結構調整

  1978年改革開放以來,中國工作重心轉移到經濟建設上來。受此影響和1994年分稅制改革,中國經濟進入高速發展期,財政收入連續20多年保持兩位數增長。

  2013年中國經濟進入新常態,經濟從高速增長轉為中高速增長,財政收入也進入中低速增長。2013年以來財政收入增速開始逐步放緩至個位,2018年為6.2%。

  “由于經濟體量和財政收入基數大,6%左右的增長依然是較高的數字。近些年為了給企業減負,減稅降費力度越來越大,財政收入增速明顯下滑,但企業負擔減輕有利于激發市場活力。”施正文說。

  稅收收入是財政收入主要來源,近70年稅收收入的變化背后也折射出稅制改革的影響。

  以目前第一大稅種國內增值稅為例:

  1984年增值稅正式設立;1985年增值稅收入約148億元,占稅收收入比重約7.2%,此后比重逐步提高;1994年分稅制改革以完善增值稅制度為主,增值稅征收范圍擴大;2004年開始由生產型轉向消費型經濟,2009年固定資產進項稅可全額抵扣,增值稅占比逐步下滑。

  隨著2012年營業稅改增值稅試點啟動,到2016年營改增全面推開,增值稅占比從2015年最低值24.9%提高至2018年39.3%。隨著新一輪增值稅制度深化改革啟動,減稅和稅制完善成為最大亮點,增值稅稅率大幅下調,進項抵扣范圍不斷擴大,增值稅占稅收收入比重有望進一步下降。

  另一方面,從支出角度也反映著中國經濟結構和財政角色的變遷。

  改革開放之前,我國屬于生產建設性財政,國家承擔著發展工業、增加農業投入、擴大基礎設施等建設重任,財政用于這方面支出比重較大。改革開放之后,中國逐步轉變為公共財政,教育、醫療衛生、社會保障和就業等民生保障類支出比重不斷加大。

  新中國成立初期,基本建設支出占財政支出比重普遍超過30%,最高的年份超過50%,1978年這一比重為40%。改革開放之后,這一比重逐步下滑后趨于穩定,2006年為12%。

  與基本建設支出占比下滑相反,財政用于民生保障類支出占比不斷提升,不少省份民生保障類支出占比達百分之七八十。

  比如,2018年全國一般公共預算支出約22.1萬億元,其中教育支出約3.2萬億元,占比約14.5%;社會保障和就業支出約2.7萬億元,占比約12.2%;醫療衛生與計劃生育支出約1.6萬億元,占比約7.2%。

  土地收入從1萬億到6萬億元

  在一般公共預算收入之外,政府性基金收入規模近些年也不斷擴大,尤其是2008年土地出讓收入全額納入預算管理,政府性基金收入不斷攀升。

  根據財政部數據,2008年全國政府性基金收入約1.56萬億元,其中地方政府國有土地使用權出讓等收入約1萬億元,占基金總收入比重約64%。隨后幾年數據呈現波動上升態勢,到2018年,全國政府性基金收入約7.54萬億元,其中地方政府國有土地使用權出讓等收入約6.51萬億元,占基金總收入比重約86%。

  “地方賣地收入是地方政府非常重要的財力,近些年房價上漲帶動土地出讓價格攀升,直接驅動賣地收入大幅上漲。”葉青說。

  近十年中,2009年國有土地使用權出讓收入同比增幅最高,達108%。當時官方解釋是,收入增長主要是土地供應增加、地價總體水平上升以及收入管理加強等因素所致。

  1998年中國啟動費改稅之后,地方收費權力被抑制,越來越依賴土地出讓收入。土地財政為城市發展和建設提供巨額資金,推動中國經濟高速增長,也帶來一些弊端。不少專家認為土地財政不可持續。

  “未來隨著中央與地方財政事權和支出責任劃分改革推進,房地產稅推出,土地出讓收入制度會有重大變化,規模可能會逐步減小。”施正文說。

  在施正文看來,財政是國家治理的基礎和重要的支柱,70年里財政收支數據變化背后反映了中國經濟發展階段的不同,而這又跟財稅體制改革、國家治理理念變革緊密相連。

特色專欄

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