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中國國際經濟交流中心副總經濟師張永軍:財政政策作用亟待放大

  [摘要] 在今年準備財政預算,已經明確提出今年的稅收收入增速會有所下降,為了應對這樣的情況,財政政策中也有關于挖掘收入增長、增加國有企業增加利潤上交以及盤活存量的財政資金等多種方法

  時代周報記者 王心昊 發自廣州

  6月中旬,財政部公布今年1―5月財政收支情況。

  數據顯示,1―5月累計,全國一般公共預算收入達到89919億元,同比增長僅為3.8%。其中,由于減稅降費政策持續發力,稅收收入增速回落明顯。今年前5個月,稅收收入累計增長2.2%,遠低于去年同期增速;但非稅收入11426億元,同比增長16.1%。

  盡管財政收入增速處于低位,但財政支出力度有增無減。1―5月,全國一般公共預算支出同比增長12.5%,遠高于財政收入增速3.8%,執行進度比去年同期加快。支出同比增速最高的三項分別是交通運輸、科學技術、節能環保,均超過29%。

  從公開數據來看,財政政策加力提效仍在路上。回顧過去半年,積極的財政政策實施效果如何?進入下半年,財政政策又將如何進一步擔起解決中國經濟結構性問題的重擔?時代周報記者采訪了中國國際經濟交流中心副總經濟師張永軍。

  (時代周報:Q  張永軍:A)

  財政前移避免突擊花錢

  Q:1―5月的財政數據反映出稅收增速下滑幅度明顯,但非稅收入增長非常快。為何會出現這樣的現象?

  A:財政收入增速下滑,一方面說明減稅降費政策已經充分發揮作用;另一方面也反映經濟下行壓力較大。在國家如此大力度的減稅降費政策下,稅收收入增速的下滑是必然結果。

  關于非稅收入的快速上漲,應該一分為二來看。從財政部公布的數據看,非稅收入的上升主要來自企業增加利潤上交和服務資金,這可以看成是在減稅降費過程中,政府積極應對減稅降費帶來的財政收支平衡壓力、主動挖潛,做好非稅收入收繳工作的結果。

  另一方面,非稅收入的迅速上漲,是因為它去年的基數相對較低,因此其上升幅度顯得尤為之大。去年1―5月的非稅收入是9840億元,與前年同期相比下降9.5%,且去年全年的非稅收入一直處于下降狀態—即使今年的非稅收入只是恢復到前年的水平,增速也有可能達到兩位數。

  兩相比較,1―5月財政總收入近9萬億元,稅收收入近8萬億元,非稅收入僅略多于1萬億元,兩者之間的比例,決定了非稅收入的上漲很難完全彌補由減稅降費帶來的財政收入增速的下降。

  Q:單從5月財政收支來看,全國一般公共預算收入同比下降2.06%,全國一般公共預算支出同比增長2.08%,比1―4月累計同比增速大幅回落13.12個百分點。財政前移意味著后續發力空間受到一定限制。這個難題要靠什么來解決?

  A:近幾年中央一直強調加快財政資金的撥付進度,因為前些年常常出現撥付資金在上半年撥付得慢,但下半年卻出現集中撥付的情況。對于很多的地方政府和企業來說,完成財政預算的壓力的確存在,如果資金撥付較多集中在下半年,又要在年底前全部花完,“突擊花錢”這種低效的財政支出是無可避免的。

  財政支出前移,能夠讓資金按照之前的預算按期進行撥付,對地方政府和企業來說,也能有更充裕的時間進行安排,使用效率能夠進一步提高。

  從今年來看,財政前移,的確有可能會對下半年的財政帶來一定的壓力,但我相信這種壓力是中國財政體系能夠承受的。在今年準備財政預算的時候,已經明確提出今年的稅收收入增速會有所下降,為了應對這樣的情況,財政政策中也有關于挖掘收入增長、增加國有企業利潤上交以及盤活存量的財政資金等多種方法。下半年的財政收入開拓,將圍繞這些路徑進行。

  Q:具體來說,下半年財政收入,會從哪些具體收入得以改善?

  A:由于作為最大稅種的增值稅下調幅度明顯,稅收收入減少在下半年仍會持續,甚至不排除個別月份稅收收入同比出現下降,但在進出口以及國內消費稅方面可能會有所改善。

  在出口退稅上,1―5月的出口退稅額為6161億元,同比增長10.8%,這個增速可能會在下半年有所下降。作為財政收入的減項,出口退稅額的下降能夠明顯減輕財政壓力。

  在進口關稅和消費稅上,下半年也存在明顯的改善空間。從目前海關公布的數據來看,1―5月份僅有4月的進口數據是增長的,其余幾個月均有不同程度的下降。隨著包括個人所得稅等在內多項減稅降費措施效果逐漸顯現,由進口額增加而來的消費稅和關稅也會有上升的空間。

  土地出讓回暖將延續全年

  Q:細看財政收入分類項,1―5月政府土地出讓收入回升。這一態勢是否會延續到全年?

  A:從去年下半年到現在,土地出讓市場出現明顯的回暖跡象,相應的土地出讓收入也出現明顯回升。開發商要拿地的主要原因來自兩個方面,一方面是資金面的相對寬松,另一方面是對于未來房價的預期較高。

  從現在資金流入房地產行業的情況以及二三線城市房價的上漲趨勢而言,這兩個條件都能基本滿足,因此土地出讓收入上升情有可原,回暖的趨勢可能會一直延續到下半年。

  但值得注意的是,在國家“房住不炒”的大背景下,再出現過去土地出讓資金“翻幾番”的可能性不大,更多會是在一個穩定區間內進行調整。

  Q:在政府性基金支出數據中,土地出讓收入安排支出在總支出中的占比明顯下滑。這是否說明今年的政府性基金支出,更加集中用于土地以外的交通基礎設施建設?

  A:從數據來看,今年1―5月,地方政府性基金預算相關支出27315億元,同比增長32.2%,其中國有土地使用權出讓收入安排的支出增長15.8%。

  盡管從支出規模來看,土地出讓收入安排支出仍處于上升區間,但該項主要用于與土地收入相關的城市維護建設、土地開發、征地補償等支出占總支出的占比從2018年超過90%快速回落至今年5月的78%。

  出現明顯下滑的原因在于“此消彼長”:即今年的政府性基金支出更加集中用于土地以外的交通基礎設施建設來托底經濟;同時,今年以來的棚改項目上馬節奏明顯放慢,數量也呈減少趨勢。

  這樣的變化符合我國經濟目前穩增長、補短板的定位。從目前拉動經濟的三駕馬車來看,“出口”由于貿易摩擦而承壓,“消費”的見效時間較長,而在“投資”方面,房地產投資難以持續,工業投資則剛剛完成設備的輪換,因此基礎設施投資被寄予厚望。

  Q:6月10日,中央出臺地方債新規,規定專項債可以用作項目資本金,這項政策的出臺是否直接指向以基建托底經濟?

  A:地方債新規的出臺,我認為更像是針對地方債支出方向的一個結構性調整,不應該做過多其他解讀。

  明確項目資本金也能作為地方債,專項債能夠發揮一個引導和放大的作用。就目前來看,的確有一些地區的基建項目缺乏啟動資金,專項債轉化為項目資本金,可帶動包括社會資金以及信貸進入項目,從而推動項目落地,最終拉動經濟增長。

  財政政策作用亟待放大

  Q:年初,中央曾定調財政政策是今年總需求政策的主要發力點,如何看待目前財政政策發揮的作用?

  A:從今年減稅降費的政策以及1―5月的財政數據來看,財政政策在拉動經濟增長方面發揮了重要作用。但就財政政策的總量調節作用而言,一年的總支出在20多萬億元,而且其中還有相當大的部分是常規性支出,因此在規模上肯定相對小于貨幣政策總量的影響。

  但在解決結構性問題上,財政政策明顯優于貨幣政策。從過去的經驗來看,貨幣政策盡管也可以采取一些定向的操作,但更多還是在市場資金的總量調節上發揮作用,而財政政策更多是解決結構性的問題。

  例如,如果要通過稅率解決結構性的問題,可以在不同產業、不同領域設置差別化稅率,這樣的財政政策操作起來相對更簡單一些;但就貨幣政策而言,由于資金是自由流動的,因此就算是定向操作的貨幣政策,還是會面臨效果打折扣的問題。

  從前五個月的經濟數據來看,今年加力提效的財政政策效果已經逐步顯現,中國經濟形勢也處于平穩態勢;但從中長期來看,整體的更加積極的財政政策效果仍然沒有完全顯現出來,尤其是減稅政策要發揮作用,還是需要一個比較長的時間。

  Q:從目前情況看,今年全國兩會定下2.8%財政赤字是否偏保守?

  A:2.8%的赤字率其實是合理的,它在反映積極財政政策的同時,也給下一步政策的調整留有余地。如果定得太滿,后期就缺乏調整的區間。

  從去年年底的中央經濟工作會議到今年的全國兩會,一直強調積極財政政策要加力提效,2.8%的赤字率其實也反映出這樣的要求。但我們現在面臨的外部環境具有較大不確定性,在制定政策的同時,需要為政策調整提供一定空間。而且,在計算財政赤字(赤字率=財政赤字/GDP)時,也會受到當年GDP變化的影響。因此在多重不確定性的疊加下,財政赤字占GDP的比率本身就存在一定的不確定性。

  Q:目前仍有專家認為,個人所得稅的收入潛力巨大,個人所得稅調整空間是否依然存在?

  A:今年1月開始實施的個人所得稅新政提高了居民可支配收入,對拉動最終消費有重要的作用,但在政策出臺這么短時間的情況下,再度調整的可能性不大。這一輪個人所得稅調整對消費的拉動作用,將在下半年繼續顯現。因此,在政策影響尚未完全釋放的現在,我們更應關注個人所得稅改革所帶來的后續影響,而不要著急討論政策的走向。

  Q:下半年,財政政策加力提效將重點體現在哪些具體方面?

  A:從整體上看,下半年財政政策如何加力提效,其實在政府工作報告和財政預算草案中已經有比較明確的描述。我個人想強調的一點是,如果財政政策能夠為一些關鍵的領域和項目提供融資成本補貼,并且配套信貸政策,將能夠更好地放大財政政策的作用。

  在具體操作中,政府可以把一部分的財政資金用作特定領域和項目的貼息補助,并且從信貸政策上給予這些項目一些融資便利,從而加快項目上馬速度。另一方面,由于大規模減稅降費會導致財政收入增速放緩,要避免一部分地方政府為了完成財政收入目標而去加大征收力度。這樣的做法,可能會抵消掉減稅帶來的積極效果。如果地方財政確實面臨一定壓力,可能需要上調地方債的規模,通過轉換政府資產存量的方式,彌補短期財力不足,保證財政正常運行。

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